La agilización del juicio contencioso administrativo

El pasado 13 de junio de 2016, el Diario Oficial de la Federación Publicó diversas reformas a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. Estas reformas son particularmente importantes para todos aquellos involucrados en los campos del derecho administrativo y fiscal, y en especial para los que nos dedicamos a la propiedad intelectual; los actos definitivos dictados por el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial, el Instituto Nacional del Derecho de Autor, SNICS y COFEPRIS pueden ser impugnados en juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, ahora Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

Las reformas a la Ley tuvieron por objeto regular algunos temas relacionados con la representación en juicios en línea, las causales de improcedencia, la suspensión y medidas cautelares y el desahogo de la prueba pericial, entre otros. Asimismo, el legislador buscó hacer más rápida la tramitación del juicio contencioso administrativo. La intención expresa fue tratar de reducir hasta en un 50% el tiempo de tramitación de dichos juicios[1].

Mis comentarios se enfocan precisamente en los cambios legislativos tendientes a hacer más expeditos los juicios contencioso administrativos.

Plazos más cortos.

Lo más llamativo de las modificaciones a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo fue la reducción de los plazos más relevantes para las partes y las mismas autoridades.

La regla era que el interesado contaba con un plazo de 45 días hábiles para interponer la demanda, contados a partir del día siguiente en que surtiese efectos la notificación del acto a impugnar. Ahora sólo tenemos 30 días hábiles[2]. Igualmente, los plazos de la autoridad demandada y el tercero interesado para presentar la contestación y manifestaciones, respectivamente, eran de 45 días, y ahora sólo contarán con 30 días hábiles[3].

Antes de la reforma, los alegatos debían presentarse en un plazo de 5 días hábiles, contados a partir de la expiración de un plazo de 10 hábiles en que el expediente quedaba a disposición de las partes; para efectos prácticos, teníamos 15 días. Ahora, el legislador redujo el plazo para presentar alegatos a sólo 5 días hábiles[4], además y ya no se requiere que el Magistrado instructor dicte acuerdo que tenga por concluida la instrucción del proceso para comenzar a preparar la sentencia definitiva.

El plazo para interponer el recurso de reclamación que prevé el artículo 59 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo se redujo de 15 a 10 días[5].

Por lo que al tribunal hace, las Salas deberán emitir la sentencia en un plazo no mayor a 45 días hábiles siguientes a la conclusión del período de alegatos, y el Magistrado instructor contará con 30 días para formular el proyecto[6]. Antes de la reforma, la sentencia debía emitirse en 60 días y el Magistrado instructor tenía 45 días hábiles para elaborar el proyecto de resolución.

No cuento con estadísticas, pero mi experiencia indica que, debido a la carga de trabajo de la Sala Especializada en Materia de Propiedad Intelectual, no era raro que el tiempo de resolución de algunos asuntos particularmente complejos rebasara los plazos impuestos por la ley, y es probable que así siga ocurriendo aún con los plazos más cortos de la actual legislación.

Notificación por boletín jurisdiccional y el uso del correo electrónico.

El Boletín Electrónico fue el instrumento previsto en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo para efectuar las notificaciones que no fueran personales[7]. El Boletín Electrónico ha sido sustituido, a partir del 13 de junio de 2016, por el Boletín Jurisdiccional[8]. El Boletín Jurisdiccional es también electrónico, en cuanto a que puede ser consultado en línea, sin perjuicio de que la lista física de notificaciones esté disponible para su consulta en la actuaría de la Sala a la manera tradicional.

El Boletín Jurisdiccional debe incluir una síntesis del acuerdo o resolución que se notifica; anteriormente, la publicación en el Boletín Electrónico debía contener “el contenido del auto o resolución”, pero lo cierto es que dicho Boletín sólo incluía una síntesis – no siempre precisa- de los autos o resoluciones.

Una novedad importante es el “aviso electrónico” que las diferentes Salas deben enviar a los interesados, informándoles que se llevará a cabo la notificación de un acuerdo o resolución en el Boletín Jurisdiccional. Este aviso electrónico debe enviarse a la dirección electrónica señalada por las partes para ese efecto, con cuando menos tres días de anticipación a la publicación en el Boletín Jurisdiccional, y debe incluir una copia electrónica del acuerdo que va a ser materia de notificación en el Boletín Jurisdiccional. Cabe aclarar que el aviso electrónico no hace las veces de notificación. La notificación se tiene por realizada cuando se publica en el Boletín Jurisdiccional, no cuando el interesado recibe el aviso electrónico por correo electrónico.

Un cambio que me llamó la atención en esta reforma fue el relacionado con el momento en que surte efectos la notificación mediante Boletín Jurisdiccional.

Conforme el texto vigente hasta el 13 de junio de 2016, las notificaciones efectuadas personalmente o mediante Boletín Electrónico surtían efectos el día siguiente en que se realizan[9]; Ahora, las notificaciones efectuadas personalmente siguen surtiendo efectos al día siguiente en que se practican, pero las hechas por Boletín Jurisdiccional surten efectos “al tercer día hábil siguiente a aquél en que se haya realizado la publicación en el Boletín Jurisdiccional”[10].

La nueva redacción del artículo 65 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo dispone que los plazos comenzarán a correr al día siguiente en que surte efectos la notificación del acuerdo o resolución respectiva, reiterando lo ya previsto en el artículo 74, fracción I, del mismo ordenamiento, el cual no sufrió modificación.

Menos supuestos de notificación personal.

La reforma publicada el 13 de junio de 2016 redujo los casos en que las Salas del tribunal deben notificar personalmente sus determinaciones, quedando sólo los supuestos de los emplazamientos a las autoridades demandadas, al tercero interesado y al particular en el caso del juicio de lesividad; y el de la citación de testigos[11].

Los requerimientos y prevenciones dirigidos a las partes y las sentencias definitivas ya no serán materia de notificación personal. No era raro que los litigantes promovieran juicios contencioso administrativos o presentasen contestaciones con deficiencias formales o algunas omisiones subsanables, y aguardaran a que el Tribunal les requiriera personalmente el cumplimiento de las mismas; esta conducta podía asegurar valiosos días (en ocasiones semanas) adicionales para terminar de preparar la documentación de la demanda o la contestación. Ahora las partes deberemos estar más atentos al Boletín Jurisdiccional, y es probable que ya no podamos aprovecharnos de las demoras que sufren las notificaciones personales.

Vigencia y Aplicación.

Las reformas a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo entraron en vigor el 14 de junio de 2016. El artículo Segundo Transitorio prevé que los juicios ya iniciados conforme las normas anteriores a la reforma se continuarán tramitando se acuerdo a esa legislación. De no haberse introducido este artículo transitorio, los plazos y demás normas procesales reformadas serían aplicables a los juicios que se encontraban en trámite cuando la reforma entró en vigor[12].

Los transitorios nada dicen acerca del plazo que tiene el actor para interponer la demanda cuando el acto administrativo fue notificado antes de la entrada en vigor de la reforma, pero la demanda va a presentarse ya bajo la vigencia de los nuevos plazos. Sin embargo, hay que recordar que los plazos que la ley contempla para el ejercicio de acciones, así como para la prescripción y caducidad de obligaciones y derechos, son plazos sustantivos. Por lo tanto, ante el silencio del legislador, el plazo que debe observarse es el que estaba vigente en el momento en que la resolución a impugnar fue notificada, ya que fue ahí cuando nació el derecho a promover el juicio.

Mis observaciones

Es demasiado pronto para emitir un juicio acerca de la eficacia de las reformas a la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo para reducir el tiempo que se lleva la tramitación de los procedimientos contencioso administrativos.

Sin embargo, vale la pena compartir algunas inquietudes sobre la reforma y los motivos que la impulsaron.

Me pregunto si el recorte de los plazos era la medida que se requería para hacer más expeditos los juicios contencioso administrativos. Soy de la idea que el abatimiento del rezago en la tramitación y resolución los juicios, y el alcanzar una justicia administrativa verdaderamente pronta, expedita y de calidad, exigen una solución más imaginativa.

Por otro lado, si bien no encuentro injusticia en la reducción de los plazos del juicio contencioso administrativo cuando el acto impugnado es formalmente administrativo pero materialmente jurisdiccional, en el caso de los actos formal y materialmente administrativos, me parece que el conceder al particular menos tiempo para preparar y presentar su defensa en contra de los actos ilegales de la administración que lesionan sus intereses, va contra la tendencia de buscar una mayor y mejor protección de los derechos humanos, especialmente dentro de los ámbitos jurisdiccionales.

Por último, veo algunas incongruencias en las normas reformadas de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo con relación a otras disposiciones no modificadas, que me llevan a sospechar que el legislador se apoyó en personas expertas en derecho administrativo que desconocían la ley.

Por ejemplo, todo el apartado relativo al juicio en línea sigue haciendo referencia al Boletín Procesal, en vez del Boletín Jurisdiccional. Es cierto que el artículo Cuarto Transitorio del decreto de reformas a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo publicadas el 10 de diciembre de 2010 precisó que las menciones del Boletín Procesal se entenderán como referidas al Boletín Electrónico; sin embargo, hubiese sido deseable, incluso necesario, que la reforma de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo publicada el pasado 13 de junio de 2016 actualizara de una vez todas las referencias al Boletín Procesal para identificarlo como Boletín Jurisdiccional.

El artículo 70 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo ha normado, desde su promulgación, el momento en que surten sus efectos las notificaciones dentro del juicio contencioso administrativo; este artículo no fue reformado. Ahora tenemos dos disposiciones con igual propósito pero diferente contenido: el citado artículo 70, que señala que las “notificaciones surtirán sus efectos, el día hábil siguiente a aquél en que fueren hechas” sin mayores distinciones; y el artículo 65 que distingue entre notificaciones personales y notificaciones realizadas por Boletín Jurisdiccional y contiene reglas diferentes sobre el momento en que la notificación surte efectos, dependiendo de cómo se hubiese notificado el acto.

La aparente contradicción en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo puede ser superada si interpretamos el artículo 70 como la regla general y el artículo 65 como la regla especial. Lo que me parece incomprensible es que el legislador hubiese regulado el momento en que las notificaciones surten efectos en el nuevo artículo 65 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en vez de hacerlo en el artículo 70, que es el destinado a ese propósito; y además, dejaron el artículo 70 de la ley sin cambio alguno, lo que genera una aparente incongruencia que exige una tarea interpretativa que podía haberse evitado.

De manera similar, el artículo 74, fracción I, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo ha sido la disposición que señala el momento en que los plazos comienzan a correr, indicando que “empezarán a correr a partir del día siguiente a aquél en que surta efectos la notificación”. Ahora, el nuevo artículo 65 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo también regula cuándo empiezan a correr los plazos. Afortunadamente, no hay inconsistencias de contenido entre los artículos 65 y 74, fracción I, de la ley. Lo que no termino de comprender es la necesidad de tener dos disposiciones diferentes para la misma figura jurídica.

[1] Boletín de Prensa 12/2016 del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, fechado el 13 de junio de 2016. Versión en línea: http://www.tfja.mx/images/pdf/comunicacion_social/boletines/2016/Boletin_12_2016_TFJFA.pdf. Consultado el 11 de agosto de 2016.

[2] Artículo 13, fracción I, Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, reformado según publicación en el Diario Oficial de la Federación del 13 de junio de 2016.

[3] Artículos 18 y 19 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, reformado según publicación en el Diario Oficial de la Federación del 13 de junio de 2016.

[4] Artículo 47 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, reformado según publicación en el Diario Oficial de la Federación del 13 de junio de 2016.

[5] Artículo 59 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, reformado según publicación en el Diario Oficial de la Federación del 13 de junio de 2016.

[6] Artículo 49 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, reformado según publicación en el Diario Oficial de la Federación del 13 de junio de 2016.

[7] A partir de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de diciembre de 2010, reformado según publicación en el Diario Oficial de la Federación del 13 de junio de 2016.

[8] Artículo 66 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, reformado según publicación en el Diario Oficial de la Federación del 13 de junio de 2016.

[9] Artículo 70 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, reformado según publicación en el Diario Oficial de la Federación del 10 de diciembre de 2010. Esta disposición no sufrió cambios con la reforma publicada el 13 de junio de 2016.

[10] Artículo 65 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, reformado según publicación en el Diario Oficial de la Federación del 13 de junio de 2016.

[11] Artículo 67 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, reformado según publicación en el Diario Oficial de la Federación del 13 de junio de 2016.

[12] NORMAS PROCESALES. SON APLICABLES LAS VIGENTES AL MOMENTO DE LLEVARSE A CABO LA ACTUACIÓN RELATIVA, POR LO QUE NO PUEDE ALEGARSE SU APLICACIÓN RETROACTIVA, en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIX, Mayo de 2009, p. 273.